打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和无管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括(bāokuò)未经许可、违反管理制度、未履行报告义务(yìwù)、使用未登记注册(dēngjìzhùcè)渔船或在(zài)无管辖水域从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年，第72届联大可持续渔业决议将每年的6月5日(rì)定为打击IUU捕捞国际日，以期(yǐqī)提高国际社会对IUU捕捞的关注和重视。 而IUU捕捞这一概念是如何产生，又是如何被写入联合国文件，成为国际(guójì)共识的呢？让(ràng)我们来个穿越之旅。 IUU捕捞(bǔlāo)制度最早出现是为了(wèile)解决公海捕捞问题。1982年《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类(yúlèi)种群协定》提出建立分区域或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度(gāodù)洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告等(děng)方面对捕捞作业提出相应(xiāngyìng)要求，通过提高捕捞门槛和监管成本将一些发展中国家排除在外。 而事实上(shìshíshàng)，建立区域(qūyù)渔业管理组织后(hòu)，一些(yīxiē)发展中国家仍然在公海上进行捕捞作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的捕捞活动不在美西方设计(shèjì)(shèjì)的制度(zhìdù)框架下，也不受美西方设计的制度约束。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将发展中国家限定在其制度框架内，如果发展中国家不予配合，就将其排除在合法公海捕捞之外。 为(wèi)了能够让发展中国家接受新的制度设计，美西方精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年全球大型海洋捕捞渔船总吨位达到历史峰值(fēngzhí)，为156万总吨，而无管制(guǎnzhì)捕捞等是导致这一问题的根本原因。与此同时(yǔcǐtóngshí)，美西方积极开展工作，将上述问题写入《21世纪(shìjì)(shìjì)议程》，让联合国为此背书。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份确定(quèdìng)了现在所谓的IUU捕捞的国际法律文书。此后(cǐhòu)，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念在FAO第23届渔委会上正式确立下来(xiàlái)。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和问题。 近年来，为(wèi)了开展对华战略(zhànlüè)竞争需要，美国将(jiāng)IUU捕捞问题工具化、政治化、泛安全化并不断予以(yǐ)强化。2014年，奥巴马政府推出“我们的(de)(de)海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点(zhòngdiǎn)内容。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域态势感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升(tíshēng)“印太地区”的海上监视能力(nénglì)。2022年6月，拜登签署美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫劳动”为由，制裁中国2家远洋渔业(yuǎnyángyúyè)企业及其附属实体与(yǔ)157艘渔船。美国还每两年发布《国际渔业管理改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取禁止进港的制裁措施。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集菲律宾、日本、澳大利亚、印度(yìndù)等对中国进行海上遏制(èzhì)围堵，妄图重塑中国周边战略环境；与太平洋岛国(dǎoguó)和非洲沿海(yánhǎi)国家签署“随船(suíchuán)观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常渔业合作(hézuò)，竭力将中国排挤出全球海洋治理体系。 与美国的单边主义和(hé)霸权主义截然不同的是，中国秉持负责任渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念(lǐniàn)，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现(shíxiàn)SDG14.4目标。 一是建立健全管理制度。修订《远洋渔业管理规定》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测(jiāncè)管理暂行办法》《农业农村部关于(guānyú)(guānyú)加强(jiāqiáng)远洋渔业公海转载管理的通知》《农业农村部关于促进(cùjìn)“十四五”远洋渔业高质量发展的意见》等规章制度，全面严格履行国际法下船旗国义务。 二是严防严打非法捕捞。“行刑”叠加(diéjiā)，构建打击非法捕捞的全链条监管体系。抓好源头管理，实施远洋捕捞许可、远洋渔业企业资格认定与年审(shěn)、远洋渔业项目审批等制度。抓好生产(shēngchǎn)管理，实施远洋捕捞生产月度报告、渔船24小时实时(shíshí)动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展(kāizhǎn)日常执法，部署专项活动，加重处罚力度(lìdù)。 三是积极履行(lǚxíng)大国义务。积极承担港口国责任(zérèn)，推动加入《港口国措施协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口合法性认证。改革渔业补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护和(hé)管理措施，履约成绩靠前。开展公海巡航(xúnháng)执法，在北太平洋海域(hǎiyù)开展常态化海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船，与国际社会一道(yīdào)共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞破坏了渔业捕捞秩序和水域生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统以及(yǐjí)渔民(yúmín)生计福利均产生了严重的负面影响。为此(wèicǐ)，各国需要携手合作，共同打击IUU捕捞，而不是将其沦为政治操弄的工具(gōngjù)。 作者是上海海洋大学海洋战略(zhànlüè)智库研究中心办公室主任、海洋生物资源与管理(guǎnlǐ)学院教授